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优化中国智能网联汽车发展法律环境的建议

【EV视界特约撰文】当前,在新一轮科技革命和产业变革蓬勃发展的大背景下,汽车与人工智能、信息通信等领域加速融合,汽车的智能化和网联化发展已经成为世界共识。智能网联汽车作为跨产业融合创新的重要载体,正推动汽车产品形态、交通出行模式、能源消费结构和社会运行方式等发生广泛而深刻的变革,同时也为探索解决汽车普及带来的环境、能源、交通等社会问题提供了新思路、新方案,科技潜力巨大且市场前景广阔。

历史经验表明,颠覆性的科技创新会受到传统观念、既定规则的排斥和制约,智能网联汽车亦是如此。当前,自动驾驶技术的发展已经给现行相关法律法规和管理体系带来挑战。智能网联汽车作为跨产业融合创新产物,既要符合汽车管理相关法律法规,也要与地理信息、网络安全等领域相关法律法规相适应。经梳理分析,在我国现行相关法律法规中,产品管理、交通管理、责任界定、保险监管、网络安全管理、地理信息管理等方面的部分规定,不能完全适用于智能网联汽车,存在一些制约智能网联汽车发展的“矛盾点”和可能触发潜在风险的“空白点”,具体包括以下七个方面:

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1、现行汽车产品标准中的部分条款不适用于智能网联汽车。现行技术标准基于传统汽车制定,部分条款如“转向操纵装置必须直接由驾驶员操作”与智能网联汽车的本质矛盾,导致高级别智能网联汽车被禁止生产、销售和进口,也无法获得上路行驶的资格。

2、部分交通管理法律法规不适用于智能网联汽车。一是现行法律法规禁止在高速公路和城市快速路上试车,同时还禁止在公路上检验车辆制动性能;二是现行法律法规要求汽车只能由取得机动车驾驶证的人驾驶,并对驾驶人身体健康条件(如视力、肢体运动功能等)、驾驶行为(如双手把握方向盘等)作出严格规定;三是尚未建立自动驾驶系统监管制度。上述规定均在一定程度上限制了自动驾驶功能的使用。

3、交通行为责任主体与智能网联汽车行为主体不匹配。我国现行交通行为责任法律体系以人为核心构建,第一责任主体是驾驶员。对于高级别智能网联汽车而言,其潜在责任主体将扩展到使用者、生产者、设计者、销售者等方面,现行交通行为责任划分体系不再适用。

4、部分车辆保险法律规定难以适用于智能网联汽车。车辆保险的本质是承担车辆遭受意外事故造成的经济赔偿责任,因此我国现行保险制度与交通行为责任划分高度关联。随着驾驶主体和交通行为责任主体的变化,我国以车辆所有人、驾驶人为核心的车辆保险制度可能需要进行适应性调整。

5、严格的测绘管理制度可能会限制部分自动驾驶技术发展。为保证国家安全,我国对测绘行为采取严格的管理模式,如限制企业采集、编辑加工和生产高精度地图,限制智能网联汽车在使用高精度地图时进行感知与定位,禁止在地图中表达敏感信息(如道路的坡度、曲率等),地图公开发布前必须进行偏转加密等,上述规定对自动驾驶技术的发展产生了不同程度的影响。

6、缺少专门针对智能网联汽车网络安全的指导性文件。自动驾驶网络安全不仅关乎车辆本身,还涉及到公共安全。尽管我国已出台了《网络安全法》,但相关规定比较原则,无法应对自动驾驶汽车带来的特殊情景下的网络安全问题,缺少专门针对智能网联汽车网络安全的实施细则或指南性文件。

7、人工智能引发的伦理道德问题在智能网联汽车上同样存在。在人身伤害无法完全避免的情况下,自动驾驶技术的发展和使用可能会引发伦理层面的拷问,这是相关法律制修订时必须考虑的。如果这一类问题不能通过立法来解决,那也必须要找到其他途径加以妥善解决。

可以预见,智能网联汽车将对汽车产品形态、产业形态、交通形态乃至社会形态都产生深刻影响,也将成为汽车及相关产业国际竞争的重点领域。而现行相关法律法规对智能网联汽车发展的阻碍是客观存在的,技术进步和产业发展对相关制度调整优化的需求是非常迫切的。美、日、德等国已经就自动驾驶汽车相关法律和道德伦理问题进行了探讨,并在相关法律法规制修订方面取得阶段性成果。与上述国家相比,我国在高位阶法律法规层面没有明确、系统的制修订计划,这给我国智能网联汽车长远发展带来不确定性。因此,我们在梳理智能网联汽车法律法规“矛盾点”和“空白点”的基础上,提出相关法律环境优化建议,包括路径与原则、总体目标、近期措施、远期措施等内容。

一、法律环境优化路径与原则

智能网联汽车法律环境建设涉及多个方面,部分领域还涉及到国家安全,相关法律制修订工作要分领域、分阶段、分步骤进行。核心是要平衡好国家安全与产业创新的利益,在有效保护社会公共利益的前提下,推动先进科技更好地服务于社会发展,满足人民对美好生活需要。

(一)尽快推动适用于L3及以下级别智能网联汽车法律法规的制修订工作,并启动L4、L5级别智能网联汽车法律环境优化的前瞻性研究工作。现行法律法规不适用智能网联汽车发展的主要问题是驾驶任务从驾驶人逐渐转移到自动驾驶系统,进而导致车辆在产品属性、使用方式等方面发生变化。L3及以下级别智能网联汽车仍然需要驾驶人深度参与,现行法律法规不适用的情况较少,修订调整的难度较小。而L4、L5级别智能网联汽车颠覆了传统汽车的产品属性、使用方式,对现行法律法规的冲击较大,甚至还会涉及到《刑法》《侵权责任法》等一般法。因此,现阶段建议尽快推动适用于L3及以下级别智能网联汽车法律法规的制修订工作,待L4、L5级别自动驾驶的技术路线、产业形态、商业模式明朗后,再完善适用于L4、L5级别智能网联汽车的法律法规。但考虑到相关法律法规修订难度大、耗时长,目前可以着手启动前瞻性研究工作。

(二)处理好科技进步与法律稳定性之间的关系,法律要给科技进步留出空间。科技处于永恒发展与不断变化之中,科技进步到一定程度将引起社会关系的变动和更新,进而要求社会规则调整和更新。与此不同的是,法律是一种强调系统、稳定的制度体系,不能朝令夕改。纵观历史,许多科技产品如飞机、电脑、互联网等新生事物都引发了各自的阶段性法律问题,而历史发展经验表明,新技术引发的新矛盾、新风险,很大一部分会随着技术的成熟、可靠而自然解决。就智能网联汽车而言,法律既不能放任不管,也不应过于严苛,应该多给相关主体一些自由度,给技术进步留出空间,在原则性与灵活性之间找到最合理的方式。比如通过授权立法、临时性立法、法律解释等方法,为科技进步提供试错和改进的机会。

(三)正确看待法律与伦理道德问题之间的关系。法律是为实现社会正义而调整各种利益关系的工具,法律必须要具有正义性。随着现代科技的发展,法律需要对科技进步引发的伦理问题加以协调,努力使法律既保障科技进步,又力求符合伦理要求。但是法律不是万能的,法律的本质决定了法律不能替代道德。智能网联汽车引起的伦理问题,有些可以在法律上做原则性规定,有些不能用法律强制约束,且部分法律规定的合理性只能从本国的基本国情和主流道德观念出发进行判断。

二、法律环境优化总体目标建议

成熟完善的法律监管体系对智能网联汽车健康有序发展发挥着重要作用。参考大部分汽车企业规划,L3级智能网联汽车将于2022年左右量产落地。L4、L5级智能网联汽车也将在2030年以后逐渐进入市场。为此,我们以2022年、2030年为节点,提出了智能网联汽车法律环境建设的近、远期目标。

到2022年,初步建立智能网联汽车法律法规体系,智能网联汽车标准、公共道路测试、地理信息测绘、网络安全等领域的法律限制问题得到解决,形成L3及以下智能网联汽车安全评估和管控能力。

到2030年,全面建成形成满足L1-L5各级别智能网联汽车发展和规范所需的法律法规体系。

三、立法工作和思路近期建议

(一)消除部分强制性标准对智能网联汽车产生的限制

1、建立智能网联汽车产品豁免制度。针对明显不适用于智能网联汽车及其自动驾驶功能的强制性标准,建议通过汽车产品准入相关文件提出智能网联汽车不适用的强制性标准清单,对智能网联汽车予以豁免,或通过修改单的方式将智能网联汽车从其适用范围中排除。同时,修订《标准化法》《产品质量法》,引入“功能相当”和“效果等同”原则,在不降低车辆或系统功能与效果的前提下,允许采用功能相当和效果等同的其它技术或产品,为今后可能出现的其它新技术、新装置提供便利和入口。

2、修改不适用于智能网联汽车的强制性标准。例如,将GB 11557-2011《防止汽车转向机构对驾驶员伤害的规定》中“转向操纵装置”的定义从“由驾驶员操作、用于控制车辆行驶方向的转向盘”改为“直接或间接由驾驶员操作、用于控制汽车行驶方向的机构”,并删除该标准中“转向操作装置轮缘:驾驶员手直接操作的转向盘圆环形部分”的规定;针对GB 11562-2014《汽车驾驶人前方视野要求及测量方法》有关前方视野要求,可将摄像头纳入“允许的障碍范围内”,允许在驾驶人前方视野范围内安装摄像头。

(二)扩大和丰富智能网联汽车道路测试的典型场景

1、解除对法律法规中对部分场景道路测试的限制。对《道路交通安全法实施条例》第八十二条关于“机动车在高速公路上行驶,不得试车”、《公路法》第五十一条及《公路安全保护条例》第十六条中关于“禁止将公路作为检验车辆制动性能的试车场地”的规定进行修改或解释,采取有条件允许的方式,对智能网联汽车在高速公路上试车以及在公路上检验车辆制动性能提出相应规范条件,或者在适用上对智能网联汽车给予特殊豁免,逐步消除该限制条件。

2、扩大测试许可道路范围。智能网联汽车的算法可靠性与道路测试的测试场景、测试方法等直接相关。当前,道路测试的路段范围由各地方政府根据实际情况在辖区内选取,部分地方政府为了规避风险,选取的道路测试范围较小,无法有效进行验证。我国应适当扩大测试场景范围,在条件合适的地区(市、县、区)开放全区域测试,丰富道路测试场景。

(三)优化测绘领域监管制度

1、完善高精度地图资质管理政策。未来高精度地图资质管理,应突破传统管理模式,结合高精度地图的精度更高、内容更多以及全语义三维地图等特征,研究高精度地图制作需要的资质要求。具体操作层面,修订《测绘资质分类标准》,在导航电子地图制作专业标准中设高精度地图子项,明确高精度地图资质审核要求,降低高精度地图制作准入门槛,加快高精度地图资质审批进度。

2、创新智能网联汽车测绘数据保护和管理政策,通过技术方式解决智能网联汽车企业的测绘资质问题。考虑到智能网联汽车数量众多,让每辆车都取得测绘资质不符合实际,建议通过技术方式解决法律方面的限制。在此,提出以下两种解决方案。

方案一:只允许自动驾驶系统缓存一定范围内的周边环境信息。一旦智能网联汽车驶出该区域,立即将上述周边环境信息从系统中彻底删除。根据《测绘管理工作国家秘密范围的规定》,覆盖范围小于6平方千米的地图不属于国家秘密。

方案二:要求车企将智能网联汽车探测到的地理信息直接回传给具有导航电子地图资质的图商,由图商对数据进行处理,车企不得存储、修改、使用该数据。这种情况下,车企没有接触到测绘数据,自然不需要再额外申请测绘资质。

3、逐步放开高精度地图保密限制。高精度地图的显示、使用方式与传统导航电子地图有本质区别:高精度地图内置在车辆中,由自动驾驶系统直接读取信息,不向司机和乘客公开显示。在这种使用模式下,高精度地图已不再“公开”,利用现行针对公开地图的政策法规对高精度地图进行规制缺乏合理性。考虑到高精度地图属于“非公开”地图,其数据泄露风险更多地存在于传输、存储过程中,因此高精度地图的保密重点应向提高地图数据安全性、降低数据泄露风险转移。建议探索更可靠的保密技术(如商用密码技术),提高高精度地图安全性,在安全性得到保障后逐步放开对敏感信息的限制,以豁免的形式允许在高精度地图中存储最大纵坡、车行桥坡度、最大(小)曲率半径、绝对高程等信息,并允许高精度地图不进行偏转加密。

4、建立高精度地图众包模式监管体制。建议尽快推动高精度地图众包模式监管模式研究工作,明确开展众包模式的企业应具备的资质要求,以及众包数据采集范围、数据回传方式、回传数据的归属权等问题。例如,在数据回传方面,要求数据必须经过加密处理才可回传,以保证数据在回传过程中的安全性;在数据归属权方面,采集的数据必须回传给具有测绘资质的图商,并由图商储存和处理,车企不直接接触采集的数据。

5、优化高精度地图审图管理制度。结合高精度地图特点,建立高精度地图审查机制,明确高精度地图的审图模式以及地图中可表示的内容、规格、精度等,升级地图审查技术,缩短审查时间。审图模式方面,初次审核时全面审查高精度地图内容。获得审图后,地图更新部分可以实时体现在地图中,更新的内容应实时上传至审图中心报备,并向审图中提交地图变化部分的说明。地图更新部分如果未通过审核,图商应按照审图中心要求,召回在线数据,直至审核通过后再次发布。

(四)制定智能网联汽车网络安全实施细则或指南性文件

以现行的《网络安全法》为基础,针对智能网联汽车特点,制定智能网联汽车网络安全实施细则或指南性文件,对车联网环境下各参与方的义务、数据保护等方面的问题作出说明。实施细则或指南性文件中可以包括以下内容:

1、要求企业建立网络安全管理制度。建立智能网联汽车高级别网络安全机构,确定网络安全负责人,落实网络安全保护责任。组建网络安全专家团队,安全人员应具备较高的知识水平和应对能力。定期对从业人员进行网络安全教育、技术培训和技能考核。

2、企业必须要保证智能网联汽车产品在设计开发、生产、使用等阶段的网络安全。企业要具备安全威胁分析和风险评估能力:设计开发阶段,对智能网联汽车开展风险评估活动,避免设计的系统存在不合理的风险。生产阶段,建立供应链风险评估机制,保证关键供应商网络安全风险合规。使用阶段,定期进行安全控制评估和漏洞修补,防范计算机病毒和网络攻击,保障系统在使用期内的网络安全。

3、要求企业建立应急响应机制。一是建立网络安全事件应急预案,及时处置系统漏洞、计算机病毒、网络攻击等安全风险,在发生危害网络安全的事件时,立即启动应急预案。二是建立事故报告和信息分享机制。鼓励企业制定自身漏洞报告、披露政策,向社会发布系统漏洞、计算机病毒、网络攻击等网络安全信息。这些信息将为制造商外部网络安全研究员提供指导,指导其如何设计车辆系统。

4、企业必须保证数据的存储和传输安全。采取数据分类、重要数据备份和加密等措施。当自动驾驶系统收集、存储、使用用户的基本个人信息时,系统必须向用户明示并取得同意。用户同意与否不影响智能网联汽车的正常使用。

5、明确车联网各方的责任分配原则。明确生产者、自动驾驶系统设计者、信息服务商、路侧设备提供商以及潜在第三方之间的网络安全责任分配问题,汽车制造商和供应商应确保采取了适当的技术手段,以便确定参与者之间的责任分配。

四、立法工作和思路远期建议

考虑未来技术和产业发展的不确定性,此处仅对智能网联汽车的合法地位、相关方义务和责任等提出一些方向性、探讨性的建议。

1、赋予自动驾驶系统合法的驾驶地位。无论是将自动驾驶系统作为汽车新增的一项功能加以检测和准入,还是将其作为特殊的一类驾驶员进行监管,都应赋予自动驾驶系统合法驾驶地位,允许高度和完全自动驾驶汽车上路行驶。同时,应建立自动驾驶系统更新审查机制,明确更新方式、更新流程、以及更新后系统应满足的标准等,保证自动驾驶系统持续安全可靠。

2、调整和简化汽车使用者的资质和义务。L4、L5级智能网联汽车中,对使用者的资质要求由“会开车”变成“能够正确操作和使用自动驾驶系统”。应当允许使用者使用手机、观看视频、适量饮酒等,并规定使用者不得恶意干扰自动驾驶系统,且应根据说明书定期检查、更新自动驾驶系统等。同时,对于低龄儿童、不能辨认或完全辨认自己行为的成年人、无单独行动能力者(如全身瘫痪)、醉酒及服用精神药物者等,应要求有其他人陪同和约束。

3、明确生产者、设计者恰当的注意义务。一是生产者、设计者应在设计研发阶段将有关法律法规内嵌于自动驾驶系统中,保证自动驾驶系统在法律允许的范围内执行驾驶任务。二是生产者、设计者应定期对自动驾驶系统进行检查和维护,一旦发生产品缺陷或潜在风险,要立即警示、调查和召回。三是生产者、设计者对消费者具有警示、教育义务。

4、调整相关责任体系和责任追究路径。L4、L5级智能网联汽车在自动驾驶状态下发生交通事故造成损害,是由设计缺陷、制造缺陷或警示缺陷引起的,由机动车生产者、设计者、销售者按照产品责任原则,承担事故责任;但能够证明损害是因为使用者违反注意义务,下达错误指令或者错误操作引起的,由使用者承担事故责任;特殊情况下,交通事故发生是由网络攻击导致,则应由网络攻击者承担事故责任。

5、构建与责任体系相对应的新型保险制度。L4、L5级智能网联汽车的驾驶任务将主要或完全转移给自动驾驶系统,现行交强险制度难以适用,建议这一时期的车辆保险应以分担产品缺陷风险为目的的产品责任险为主。就投保模式看,产品责任险应成为强制性保险,生产者、设计者必须购买。对于因使用者错误操作导致的事故,可以推出相应商业险种,能证明使用者存在主观故意的,保险公司可以拒绝理赔。


本文作者:朱一方、申杨柳,中国汽车技术研究中心中国汽车战略与政策研究中心

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